【编者按】
本文是上海欧洲学会与澎湃新闻（www.thepaper.cn）“外交学人”合作推出的“欧洲观察室”专栏的第45篇。12月1日，上海外国语大学与上海欧洲学会举办“欧美关系走向报告2023”发布会暨“美欧跨大西洋关系影响下的欧美中俄关系”研讨会，在会上发布了《2023年欧美关系走向年度报告》（以下简称《报告》）。
欧美关系在经历了自奥巴马到拜登的曲折后，在俄乌冲突的压力下出现了明显的转折，到2023年，双方关系进入相对稳定的一年。正如上海欧洲学会会长、复旦大学教授丁纯为《报告》所写的序言所说，在相对稳定的美主欧从格局下，美欧之间的分歧并未消失，但也不应将之过分夸大。而在具体议题领域、国别关系中，美欧关系表现出不同形态和特征，也为我国发展特定关系，实现国家利益留下了空间。对美欧更加及时、细致的考察研究在当下具有更重要的意义。“欧洲观察室”近日刊出《报告》中部分文章。
当前，欧美安全与防务关系呈现全面深化的态势。系列峰会确认了欧美安防合作的战略共识，行政安排夯实了欧美安防合作的制度框架，军事援乌展示了欧美安防合作的行动能力。与此同时，欧美在各自安防领域表现出更加鲜明的特点。欧洲防务能力建设进程加速，战略自主意识进一步觉醒。美国政党相争加剧，安防战略重心和策略方式游离不定。未来一段时期，在上述因素共同作用下，欧美安防关系深化之势可能不会戛然而止，但必然会面临越来越多无法忽视的挑战。
一、欧美安全与防务关系呈现全面深化的态势
拜登政府执政之后，欧美关系整体回暖，双方的安全与防务关系更是明显提升。2022年初爆发的乌克兰危机迅速成为了双方安全与防务领域的优先事项，有力推动了双方协作的加强。2023年，欧美安全与防务关系在战略认识、制度框架和行动能力等各个层面呈现全面深化的态势。
第一，欧美峰会和北约峰会确认了双方在安防合作上的战略共识。2021年6月，美国总统拜登访问欧洲并参加在布鲁塞尔举行的北约峰会和欧美峰会，北约峰会就“北约2030议程”达成共识，欧美峰会则发布了《建立新跨大西洋伙伴关系的欧美峰会声明》。2023年，北约峰会和欧美峰会再次举行。拜登于7月参加了在维尔纽斯举行的北约峰会，而欧洲理事会主席米歇尔和欧委会主席冯德莱恩于10月赴华盛顿参加了欧美峰会。
拜登在北约维尔纽斯峰会期间的讲话中高度评价跨大西洋伙伴关系，认为该关系在过去几年已被提升到了新的高度，作为全球“稳定锚”的重要性得到确认。拜登提醒国内对跨大西洋关系持怀疑甚至否定态度的人，没有一个安全的欧洲，就没有一个繁荣的美国。拜登还在欧美华盛顿峰会期间表示，欧美布鲁塞尔峰会时提出的振兴双边伙伴关系的目标已经得到了很好落实，双方在俄乌冲突等几大重大问题上都站在了一起。米歇尔则指出，相比以往，当今世界更需要一个强大的欧美联盟来应对巨大的挑战。
对于欧美来说，尽管经济议题等一直是双方关心的最主要内容，但由于国际冲突越演愈烈，安全与防务议题的重要性在不断提高，双方开展合作的共识也在不断扩大。2021年的欧美布鲁塞尔峰会声明包括了结束新冠疫情、促进绿色增长、加强贸易等合作以及建设一个更加民主、和平与安全的世界四大部分，双方安防合作是第四部分的最后一条。2023年的欧美华盛顿峰会声明则简化为迈向一个更加安全与稳定的世界和加强美欧经济合作两大部分，双方把安全稳定视为经济发展的前提，并将进一步加强和深化在安防领域的合作与接触放到更加醒目的位置。
除了欧美峰会之外，从2021年到2023年的三次北约峰会都明确欧盟是北约独特且至关重要的合作伙伴，同时北约马德里峰会和维尔纽斯峰会进一步指出在俄乌冲突的背景下，北约与欧盟的合作更加重要。维尔纽斯峰会公报还对芬兰于2023年4月正式加入北约表示欢迎，表示芬兰从伙伴成为盟友使芬兰更安全、北约更强大。
第二，欧洲防务局和美国国防部之间行政安排的签署夯实了欧美安防合作的制度框架。根据2021年欧美峰会声明提出的计划，欧美双方于2022年4月在布鲁塞尔举行了具有“里程碑”意义的首次安全与防务对话，并于2023年4月签署了欧洲防务局和美国国防部之间的行政安排（Administrative Arrangement between the European Defence Agency and the US Department of Defense）。该行政安排被欧盟外交与安全政策高级代表博雷利称为加强跨大西洋合作与欧美关系的又一根“支柱”。
行政安排为非欧盟成员国的第三方国家或组织与欧洲防务局开展合作提供了框架，也是第三方参与欧洲防务局权属活动和项目的先决条件。在现有行政安排下，欧美双方相应部门和人员不仅可以开展双边协商、受邀参加对方相关会议，比如美方可以参加欧洲防务标准化委员会的公开会议，而且可就欧盟《关于化学品注册、评估、许可和限制的法规》（REACH）在防务方面的影响、供应链、军事机动性、气候变化对防务的影响等议题进行磋商。如果双方同意，合作议题和领域还可逐步扩大。
除了欧美之间的行政安排以及网络、太空、中国、印太等一系列对话，欧盟和北约还在2023年1月签署了第三份北约-欧盟合作联合宣言，双方对2016年和2018年合作联合宣言的内容进行了更新。宣言指出，面对数十年来对欧洲-大西洋地区最严重的威胁，欧盟和北约必须加强合作，在已有长期合作的基础上将合作提升到新的层级。欧盟和北约将在防务能力、演习、行动、能力建设、军事机动性、网络安全、混合威胁、反恐等现有合作领域外，重点扩大和深化在地缘战略竞争、关键基础设施保护、新兴和颠覆性技术、外层空间、气候变化对安全的影响以及外部信息操纵和干扰等方面的合作。
第三，欧美对乌克兰进行大量持续的军事援助展示了双方安防合作的行动能力。俄乌冲突爆发后不久，乌克兰防务联络小组就由美国国防部长奥斯汀牵头在德国拉姆施泰因空军基地成立。该小组大体以每月一次的所谓“拉姆施泰因模式”，召开会议协调包括美欧在内的几十个国家讨论军事援助乌克兰等事宜。到2023年10月，小组已经召开16次会议。在小组第16次会议上，德美等多国继续宣布新一轮对乌军事援助计划。总的来看，到2023年9月，乌克兰防务联络小组已为乌克兰提供价值超过760亿美元的直接军事援助。在这中间，欧美提供的军事援助占据了绝大多数。据美国智库报道，美国到2023年7月底已向乌克兰提供超过750亿美元的援助，其中包括465亿美元的军事援助。博雷利在10月8日于基辅召开的欧盟外长会议上表示，欧盟对乌援助已达820亿欧元，其中包括250亿欧元的军事援助。
除了对乌军援外，欧盟和美国还在2023年3月举行了首次联合海军演习，展现在“印太”地区开展海上安防合作的行动能力。欧美双方依照《欧盟战略指南针》、《欧盟印太合作战略》和《美国印太战略》等文件，根据第三次“印太”高级别磋商的决定，开展了此次旨在维护所谓的务实海上合作、自由开放印太的海军演习。主要任务是巡逻和行使公海航行自由，包括了登船程序、船舶导航和旨在提高互操作性和集成性的培训等具体项目。
二、欧美在各自安防领域表现出更加鲜明的特点
当前，欧洲防务能力建设进程加速，战略自主意识进一步觉醒。美国政党相争加剧，安防战略重心和策略方式游离不定。欧美在安防领域的发展与表现显露出各自更加鲜明的特点。
第一，欧洲防务能力建设进程加速，战略自主意识进一步觉醒。2022年3月，欧盟峰会发布《凡尔赛宣言》，承诺加强欧洲防务能力，包括增加防务开支，加大投资，以合作方式发展防务能力；推动成员国在防务能力联合项目和联合采购方面的合作；进一步投资于执行各种任务和行动所需的能力；促进民用、军用和太空创新研究的融合，加大对安全防务关键和新兴技术的投资；加强和发展包括中小企业在内的防务产业。该目标在其后的《欧盟战略指南针》中得到进一步确认和细化。
在两年不到时间里，尽管仍有诸多不足，但欧洲防务能力建设尤其是防务产业一体化进程速度明显加快。欧洲防务产业一体化依托欧洲防务基金（EDF）、防务领域永久结构性合作框架（PESCO）、欧洲和平基金（EPF）等多个机制，涉及支出、采购、创新、生产等多个方面。在防务支出方面，欧盟在2021年时的防务支出约为2140亿欧元，到2025年防务预算额将达到2900亿欧元。在联合采购方面，欧盟理事会于2023年10月通过了《通过共同采购加强欧洲国防工业法案》（EDIRPA）。该法案鼓励成员国在防务采购方面团结合作，防止挤出效应，提高公共支出的有效性并减少防务采购中的过度分散。根据该法案，联合采购达到三个成员国可从欧盟预算获得部分补偿。在研发创新方面，欧委会在2023年3月同意了欧洲防务基金第三个年度工作计划，投入12亿欧元资助防务协作研究和发展项目。在扩大生产方面，欧盟委员会于2023年5月正式通过《支持弹药生产法案》(ASAP)。该法案通过引入包括融资在内的针对性措施，提高欧盟生产弹药和导弹及其零部件的能力，支持成员国弹药去库存化、联合订购弹药和导弹，以及紧急向乌克兰运送弹药和导弹。
下一步，欧盟计划在2024年初制定出台《欧洲防务产业战略》（EDIS）。
安全与防务是欧洲一体化建设过程中非常困难、相对滞后的一个领域，又是欧洲实现战略自主过程中极端重要、不可或缺的一块基石。欧洲防务能力的发展离不开欧洲战略自主意识的觉醒，同时欧洲防务能力建设进程的加速，又会推动欧洲战略自主意识的加强。
第二，美国政党相争加剧，安防战略重心和策略方式游离不定。美国民主、共和两党在一些政策上存有共识，同时在相当多议题上意见不一。在安全与防务领域，这种既有一定共识亦有显著分歧的情况已经渗透到两党上上下下。
2023年年中，皮尤研究中心的调研显示，60%的民主党人相信积极参与世界事务对美国的未来最为有利，但截然相反的是，超过70%的共和党人认为美国应该专注于国内事务、减少卷入国际问题。该调研还显示，只有14%的民主党人认为美国对乌克兰的援助过多了，但高达44%的共和党人认为美国对乌克兰提供了太多的援助。同期的盖洛普公司的调研显示，79%的民主党人支持乌克兰夺回失去的领土，但高达49%的共和党人支持尽快终结俄乌冲突，即使俄罗斯仍然占领着已经取得的乌克兰领土，这一比例甚至超过了相反意见。
美国民主、共和两党在意见相左的情况下长期相争。近年来美国政治极化和撕裂情况更加严重，双方围绕各种问题展开的争斗更为激烈。在即将迎来大选之年的敏感时刻，这种政党相争的情况不断加剧。2023年10月20日，拜登政府向美国国会申请1060亿美元的特别拨款，其中614亿美元用于援助乌克兰、143亿美元用于援助以色列。但在10月26日，众议院新任议长、共和党人约翰逊在与拜登总统会面结束后表示，众议院共和党人的共识是支持乌克兰和以色列的问题应当“一分为二”，也就是说没有同意对乌克兰的援助。11月2日，众议院通过一项拨款法案，单独批准了特别拨款请求中援助以色列的143亿美元资金。不管此事接下去如何发展，美国两党在乌克兰问题上的争斗恐将持续不断、愈演愈烈。
美国政党相争加剧带来的直接后果就是安防战略重心和策略方式的游离不定。特朗普执政时期奉行“美国优先”，一是将战略重心进一步转移到印太地区，二是对北约和欧洲盟友的作用持负面评价，直接导致了欧美安防关系不断下滑，陷入低谷。与“特朗普主义”相反，拜登上台以后重视“盟友伙伴”，一方面继续将中国视为最大的战略对手，将印太作为最大的战略重心，但另一方面迅速稳固与欧洲盟友的安防关系、提升对北约的重视程度，这种稳固和提升的力度在俄乌冲突爆发后更为明显。当下，俄乌冲突局势延宕不决，巴以冲突等全球热点问题不断新生激化，如果共和党人执意阻拦，甚至2024年大选后再次出现“特朗普主义”，美国战略注意力确实存在偏离乌克兰的可能性，对乌支持的力度和持续性恐受重大影响。
三、欧美安全与防务关系面临无法忽视的挑战
欧美在各自安防领域具有不同特点。欧洲战略自主意识觉醒、美国战略重心游移不定，这些特点反映到欧美安防关系上正是各种矛盾的诱发点。特点越鲜明，矛盾越突出，也越容易爆发。
随着战略自主意识进一步觉醒，欧盟显然不会满足于一种虽有深化但于己不利的欧美安防关系，而会更加要求这种关系的平衡性。比如在欧洲防务产业发展过程中，欧美存在着不少利益冲突。美国尤其是其强大的军工企业希望长期霸占欧洲庞大的防务市场。以法国为代表的欧盟成员国对此显然心有不甘，希望以欧洲防务产业一体化的形式来摆脱依赖、实现自主。美国提出与欧盟磋商签署行政安排的一个重要原因就是希望更加顺畅地进入欧洲防务市场。欧洲防务局和美国国防部之间就行政安排之所以需要6年多时间才得以签署，而且目前版本的行政安排涵盖的领域和项目十分有限，就是因为欧盟及其相关成员国希望维护和发展自己的防务产业，并不情愿美国以此方式快速侵入欧洲防务市场。今后围绕行政安排和防务市场等问题，欧美还会展开各种博弈。
随着政党相争加剧，美国安防战略重心和策略方式将会更加游离不定，进而极大破坏欧美安防关系的稳定性。对此，希望维护和深化欧美安防关系的美国当局可为有限。2023年7月19日，美国参议院通过2024财年国防授权法案修正案，其中一项条款禁止美国总统在没有参议院三分之二议员的建议和同意的情况下暂停、终止、谴责或退出北约。这显然是针对类似特朗普者可能下令退出北约采取的预防性措施。对于欧盟来说，除了焦虑不安外，似乎更多的是无能为力。面对共和党议员阻止拜登政府援乌特别拨款申请，博雷利能做的只有对美疾呼欧洲无力一肩承担对乌援助、无法填补美国带来的空白。其实，欧盟不仅对“特朗普主义”及其可能的回归担惊受怕，而且就算是对声称高度重视“跨大西洋联盟”的拜登政府也是心有余悸，毕竟在拜登执政期间发生过阿富汗撤军、美英澳潜艇等并不顾及甚至严重损害欧洲利益的事件。今后美国会否与欧盟在俄乌冲突等问题上共同进退，尚未可知。
未来一段时期，欧美安防关系深化之势可能不会戛然而止，但必然会因平衡性、稳定性的缺失，面临越来越多无法忽视的挑战。
（杨海峰，上海欧洲学会秘书长。本文原标题《欧美安全与防务关系走向》，现标题为编者所拟，本次发表略有删节。）
